Đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam: Từ lý luận đến thực tiễn

Vấn đề lý luận và cách thức phân tích hiệu quả đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

Đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

Cả lý thuyết và thực tiễn chỉ ra rằng, xét theo tính chất sở hữu vốn đầu tư thì đầu tư phát triển bao gồm: Đầu tư của nhà nước hay đầu tư công (ĐTC), đầu tư của tư nhân trong nước và đầu tư trực tiếp của người nước ngoài. Nhóm tác giả đồng quan điểm với tác giả Ngô Doãn Vịnh cho rằng: Ba bộ phận này có quan hệ mật thiết với nhau, cùng góp phần tạo nên hiệu quả chung cho đầu tư phát triển. Một trong ba bộ phận này không có hiệu quả sẽ ảnh hưởng tới hiệu quả đầu tư phát triển chung cũng như ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả phát triển kinh tế.

ĐTC bao gồm đầu tư bằng nguồn vốn NSNN và đầu tư của doanh nghiệp nhà nước. Nghiên cứu này, nhấn mạnh, vấn đề cần làm rõ là nội hàm và bản chất của ĐTNSNN được hiểu như thế nào và hiệu quả ĐTNSNN được nhận diện ra sao là vấn đề rất cần thiết.

Trong ĐTC, ĐTNSNN có vị trí đặc biệt quan trọng và có ý nghĩa lớn. Đây là vấn đề tưởng đã được nghiên cứu nhiều nhưng thực tế chưa có những công trình nghiên cứu thỏa đáng. Vấn đề ĐTNSNN để xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật được nghiên cứu nhiều hơn, còn những bộ phận khác ít được quan tâm nghiên cứu.

ĐTNSNN có 4 bộ phận (Hình 1), trong đó bộ phận nào cũng quan trọng. Bộ phận đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật và mua sắm tài sản công luôn chiếm phần lớn và giữ vai trò nổi bật. Tham nhũng, lợi ích nhóm luôn gây tổn thất không nhỏ cho bộ phận đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật và nếu không có biện pháp sẽ dẫn tới tình trạng tham nhũng chính sách. Việc đầu tư phát triển nhân lực khu vực công và đầu tư cho nghiên cứu xây dựng luật pháp, chính sách nhìn chung chưa được nghiên cứu đủ mức, thậm chí còn ít. Vì thế, nhóm tác giả nghiên cứu rõ hơn về cơ cấu ĐTNSNN.

Phương pháp phân tích hiệu quả đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

Thực tế cho thấy, hiệu quả ĐTNSNN là yếu tố quan trọng được phản ánh thông qua hiệu quả chi NSNN ở Việt Nam. Nếu không chứng minh được bằng các chỉ tiêu cụ thể thì mọi nhận xét về kết quả, hiệu quả ĐTNSNN đều thiếu tính thuyết phục và không tạo ra niềm tin. Bài viết này đồng quan điểm của tác giả Ngô Thúy Quỳnh và trình bày những chỉ tiêu chính mà tác giả này đã kiến nghị sử dụng để phân tích hiệu quả ĐTNSNN trong điều kiện Việt Nam.

(1) Tỷ lệ đóng góp của ĐTNSNN vào phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật (T0). Đây chính là tổng vốn đầu tư bằng nguồn vốn NSNN trong tổng vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng ở địa bàn nghiên cứu.
T0 = (Vns: Vht) ×100 (%)

Trong đó: Vns: Vốn ngân sách đầu tư cho kết cấu hạ tầng kỹ thuật.

Vht: Tổng vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng trên địa bàn.

T0 càng lớn chứng tỏ vốn NSNN đóng góp càng nhiều và ngược lại.

(2) Tỷ lệ đóng góp của ĐTNSNN cho gia tăng kinh tế của địa bàn nghiên cứu (T1). Đây là chỉ tiêu rất quan trọng nhưng ở Việt Nam chưa có số liệu thống kê phản ánh trực tiếp về mặt này. Nhóm tác giả cho rằng, cần phân tích tỷ lệ đóng góp của ĐTNSNN vào tăng trưởng kinh tế (T1) theo biểu thức:

T1 = (GDP do ĐTNSNN tạo ra : GDP của địa bàn nghiên cứu) × 100 (%).

T1 càng lớn thì hiệu quả ĐTNSNN càng cao và ngược lại.

(3) Giải quyết việc làm cho người lao động.

Nhiều quốc gia đã sử dụng ĐTNSNN để thúc đẩy sự phát triển của các lĩnh vực liên quan như sản xuất vật liệu, máy móc, vật tư, thiết bị, xây dựng công trình… Từ đó, gia tăng việc làm cho người lao động. Người lao động có việc làm sẽ có thu nhập và đời sống của họ được đảm bảo.

(4) Tỷ lệ thất thoát vốn NSNN (tính bằng cách lấy số vốn thất thoát chi ngân sách nhà nước để đầu tư cho tổng vốn ĐTNSNN nhân với 100 để tính về đơn vị %).

(5) Tỷ lệ lãng phí vốn NSNN (tính bằng cách lấy khoản lãng phí do quyết định đầu tư không đúng - chưa cần mà cứ đầu tư hoặc đầu tư nhiều hơn thực tế cần thiết chia cho tổng ĐTNSNN, nhân với 100, đơn vị tính %).

(6) Tỷ lệ vốn NSNN trở thành tài sản cố định (tính bằng cách lấy giá trị tài sản do kết quả ĐTNSNN tạo ra chia cho tổng giá trị ĐTNSNN nhân với 100, đơn vị tính %).

(7) Tỷ lệ nợ đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản (tính bằng cách lấy khoản nợ đọng vốn xây dựng cơ bản chia cho tổng vốn kế hoạch ĐTNSNN đã thực hiện, đơn vị tính %).

(8) Hệ số lôi kéo vốn đầu tư tư nhân (tính bằng cách lấy số vốn tư nhân đã thực hiện chia cho số vốn mà ĐTNSNN đã thực hiện, đơn vị tính bằng đồng hay lần).

Thời gian qua, ở Việt Nam, các chỉ tiêu số 3,6,7,8 chưa có số liệu thống kê, gây khó khăn cho việc nghiên cứu về hiệu quả ĐTNSNN ở Việt Nam. Một mặt, hiệu quả ĐTNSNN không là vấn đề tự thân, nó còn phụ thuộc vào hiệu quả đầu tư xã hội nói chung và đầu tư tư nhân trong nước cũng như hiệu quả đầu tư FDI. Mặt khác, ĐTNSNN để xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật thường diễn ra trong nhiều năm và những công trình này được phát huy giá trị trong hàng chục và thậm chí hàng trăm năm nên khó tính được chỉ số ICOR một cách rành mạch như tính chung cho đầu tư phát triển. Vì thế, nhóm tác giả cho rằng, không nên tính chỉ số ICOR riêng cho ĐTNSNN khi phân tích hiệu quả ĐTNSNN.

Thực trạng đầu tư và hiệu quả đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam

Tình hình đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

Vì số liệu hai năm 2020 và 2021 giảm sút nhiều do đại dịch COVID-19 nên dù có đưa vào phân tích cũng không phản ánh tính quy luật của chuỗi thời gian sử dụng để nghiên cứu nên nhóm tác giả lấy số liệu 9 năm từ 2010 đến 2019 để phân tích. Trong giai đoạn 2011-2019, đối với Việt Nam dân số tăng khoảng 1,15%/năm và GDP tăng khoảng 5,9%, năng suất lao động tăng khoảng 5,1%/năm nên đời sống người dân được cải thiện tương đối rõ. Năm 2019, GDP/người của Việt Nam mới bằng khoảng 35% của Thái Lan, 22,5% của Malaysia, 4% của Singapore. Điều đó cho thấy, khả năng tích lũy từ nội bộ nền kinh tế của nước ta còn hạn chế, do đó khả năng nguồn vốn ngân sách nhà nước dành cho việc đầu tư phát triển cũng bị hạn chế.

Tỷ lệ đầu tư xã hội trên GDP vẫn ở mức cao như đã nhắc tới ở trên. Điều này đã góp phần tạo ra tiền đề để phát triển kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội, môi trường; hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật được phát triển nhanh chóng. Nhìn chung, mạng lưới giao thông đã phủ rộng khắp trên phạm vi quốc gia, đặc biệt từ năm 2015 đến nay, nhiều tuyến cao tốc, nhiều cảng biển, sân bay đã được xây dựng mới hoặc được cải tạo, nâng cấp đã tạo ra tiền đề thúc đẩy phát triển kinh tế mở rộng quy mô và có tốc độ tăng trưởng nhanh.

Đầu tư tư nhân ngày càng chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư xã hội, từ khoảng 62% năm 2015 lên 69,1% năm 2019. Đây là xu hướng phù hợp nhưng vấn đề quan trọng là làm thế nào để đầu tư tư nhân có hiệu quả cao. Khi đầu tư tư nhân có hiệu quả sẽ cùng với ĐTNSNN đem lại hiệu quả lớn cho nền kinh tế.

Cơ cấu ĐTNSNN cũng có những thay đổi đáng kể nhưng vẫn bộc lộ nhiều bất cập. Tỷ lệ đầu tư cho sản xuất kinh doanh (xây dựng các nhà máy điện, xây dựng nhà máy xi măng, xây dựng các nhà máy hóa chất, phân bón…) vẫn tương đối lớn (trung bình khoảng 40-41% tổng ĐTXH) và đầu tư phát triển hệ thống giao thông vận tải vẫn chiếm tỷ lệ lớn (chiếm khoảng 22%). Nhiều dự án tiêu tốn nhiều vốn do nhiều lý do từ tham nhũng, lợi ích nhóm, cũng như do lợi ích cục bộ và khép kín theo ngành hay theo địa phương. Nguyên nhân chính là cơ cấu ĐTNSNN chưa hợp lý, quản lý ĐTNSNN chưa thật sự có hiệu quả.

ĐTNSNN cho hoạt động khoa học công nghệ còn quá thấp và đầu tư phát triển thông tin truyền thông lại giảm đi (từ khoảng 2,6% năm 2015 xuống còn khoảng 2,1% năm 2019). Nếu phát triển chính phủ điện tử và chính quyền điện tử trên phạm vi cả nước thì đầu tư cho lĩnh vực này như vậy chưa thỏa đáng, nhất là trong bối cảnh cần chuyển đổi số.

Thực trạng hiệu quả đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

Trong khuôn khổ một bài nghiên cứu này trình bày khái quát những vấn đề cơ bản cần quan tâm. ĐTNSNN chỉ chiếm khoảng 16-17% tổng đầu tư xã hội và chiếm tới khoảng 45-54% đầu tư công. Trong những năm qua, kết quả của ĐTNSNN rất rõ và có vai trò đặc biệt quan trọng đối với xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật, từ xây dựng đường, cảng biển, sân bay, công trình cầu đường lớn, cấp điện, cấp nước, xử lý chất thải đến bảo vệ môi trường… Những kết cấu hạ tầng kỹ thuật này đã góp phần làm cho bộ mặt thành thị và nông thôn thay đổi theo chiều hướng tiến bộ và thúc đẩy sự phát triển kinh tế hàng hóa cũng như cải thiện việc đi lại của người dân.

Các số liệu thống kê cho thấy, ĐTNSNN đóng góp vào tăng trưởng GDP quốc gia được 12,5 điểm % năm 2015 và tăng dần lên gần 13,5 điểm % năm 2016 và được khoảng 13,7 điểm % vào năm 2019. Mặc dù tỷ trọng ĐTNSNN trong đầu tư xã hội có giảm đi nhưng mức đóng góp cho gia tăng GDP là tương đối tốt.

Tuy nhiên, ĐTNSNN còn bộc lộ nhiều bất cập, tình trạng thất thoát, lãng phí do rất nhiều nguyên nhân nhưng nguyên nhân chủ quan là chủ yếu. Rõ nhất là do kế hoạch ĐTNSNN gây đội vốn, lãng phí vốn, cộng với việc kéo dài thời gian thi công. Do thiếu số liệu về thất thoát, lãng phí vốn ngân sách, nợ đọng xây dựng cơ bản hay thời gian thi công kéo dài nên tác giả không phân tích được các chỉ tiêu này. Điển hình như: Bộ Giao thông vận tải đã báo cáo Quốc hội tiến độ thi công 5 tuyến đường sắt đô thị tại TP. Hồ Chí Minh và Hà Nội. Cả 5 dự án đều đội vốn, chậm tiến độ vì năng lực của chủ đầu tư và tổ chức tư vấn yếu kém. Trong báo cáo gửi Quốc hội, Bộ Giao thông vận tải nêu rõ 5 dự án đường sắt đô thị đang triển khai đều rơi vào tình trạng chậm tiến độ...

Một số tuyến đường, ngay cả đường cao tốc được xây dựng nhưng có chất lượng thấp, do đó, chỉ sau thời gian ngắn đã xuống cấp, hư hỏng gây tổn hại lớn cho nền kinh tế (tiêu biểu như tuyến Đà Nẵng – Quảng Ngãi). Nhiều nhà văn hóa, nhiều chợ ở khu vực nông thôn được xây dựng nhưng chưa phát huy hiệu quả. Nhiều bãi chôn lấp rác ở khắp các địa phương từ Bắc vào Nam đã quá tải, gây ô nhiễm môi trường nhưng chậm được khắc phục. Rất nhiều khu công nghiệp, cụm công nghiệp, làng nghề chưa có công trình thu gom, xử lý nước thải và chất thải rắn dẫn đến tình trạng ô nhiễm môi trường, gây ảnh hưởng đến đời sống của người dân cũng như ảnh hưởng xấu đến hoạt động sản xuất nông nghiệp và thủy sản.

Nguyên nhân của thành công và của hạn chế

Nguyên nhân của thành công: Việt Nam đã quyết tâm cao trong việc đổi mới chính sách phát triển kinh tế, chính sách xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật, phát triển giáo dục, khoa học công nghệ, chính sách đầu tư công... Người dân thông qua các tổ chức (nhất là thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam) thể hiện dân chủ từ cơ sở, thực thi chủ trương dân biết, dân bàn, dân làm và dân kiểm tra một cách tích cực hơn đã góp phần quan trọng vào việc cải thiện môi trường đầu tư cũng như tăng cường giám sát để nâng cao hiệu quả ĐTNSNN.

Nguyên nhân của hạn chế: Pháp luật về ĐTNSNN chưa hoàn thiện. Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư PPP bộc lộ nhiều bất cập cần điều chỉnh; chế tài đối với người tham gia quy trình ĐTNSNN và nhất là đối với người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước về ĐTNSNN chưa cụ thể và chưa đủ mức. Chất lượng nhân lực lập kế hoạch, thẩm định kế hoạch ĐTNSNN cũng như chất lượng nhân lực làm việc trong khâu thanh tra, kiểm tra hoạt động ĐTNSNN còn có nhiều hạn chế. Đặc biệt, việc đánh giá chất lượng ĐTNSNN chưa được luật hóa và vì thế cũng chưa được tiến hành trên thực tế đúng mức.

Kết luận và kiến nghị

ĐTNSNN là vấn đề có ý nghĩa lớn và cần được nghiên cứu cẩn thận. Việc tìm nguồn vốn ngân sách nhà nước để đầu tư đã khó nhưng làm thế nào để ĐTNSNN có hiệu quả cao là vấn đề còn khó hơn. Nhóm tác giả bài viết cho rằng, quyết sách ĐTNSNN phải đúng đắn, kịp thời và vì sự phát triển của cả trước mắt và lâu dài, lấy lợi ích quốc gia làm trọng, hết sức tránh cục bộ địa phương và cục bộ ngành. Giảm thiểu và kiên quyết loại bỏ lợi ích nhóm và tình trạng tham nhũng trong ĐTNSNN.

Một số giải pháp cần thực hiện tốt để nâng cao hiệu quả ĐTNSNN ở Việt Nam trong những năm tới, cụ thể:

- Chính quyền các cấp cần nâng cao chất lượng kế hoạch ĐTNSNN. Không chỉ đề ra định hướng trung hạn đối với danh mục công trình ĐTNSNN mà phân bổ VNSNN cũng phải tiến hành cho thời kỳ trung hạn. Phải có chế tài đủ mức đối với những người tham gia quy trình ĐTNSNN và nhất là chế tài đủ mức đối với người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước, chủ đầu tư, chủ dự án, nhà thầu... Thực hiện phân cấp đúng đắn, hợp lý giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương.

- Nhà nước ban hành và tổ chức thực hiện tốt hệ thống luật pháp, chính sách về phát triển kinh tế và về đầu tư phát triển nói chung cũng như về ĐTNSNN nói riêng. Chính quyền các cấp cần cụ thể hóa luật pháp, chính sách của nhà nước về ĐTNSNN và ban hành chính sách đặc thù trên địa bàn về ĐTNSNN để làm cơ sở cho việc lập kế hoạch ĐTNSNN và thực thi kế hoạch ĐTNSNN có hiệu quả.

- Cần có giải pháp thúc đẩy giải ngân kịp thời. Đổi mới quản lý và điều hành đầu tư công là việc làm cần thực hiện, quyết liệt. Tránh tình trạng thiếu trách nhiệm dẫn đến tình trạng giải ngân thấp trong khi Việt Nam thiếu vốn cho đầu tư phát triển. Không để gây thiệt hại cho Nhà nước vì tính toán không kỹ càng trong lĩnh vực đầu tư Công – Tư kết hợp.

Tài liệu tham khảo:

1. Tổng cục thống kê (2019 và 2015), Niên giám thống kê;
2. Ngô Doãn Vịnh (2010), Đầu tư phát triển, NXB Chính trị quốc gia;
3. Ngô Thúy Quỳnh (2019), Effectiveness of the State Budget inventment in Vietnam: From Theory to Practice-Conference proceedings 2nd International Conference on Contemporary Issues In Economics, Management And Business, November 26, Hanoi Vietnam.

* TS. Bùi Minh Chuyên – Trường Bồi dưỡng cán bộ tài chính (Bộ Tài chính)

* Nguyễn Ngô Việt Hoàng, sinh viên Học viện Chính sách và Phát triển

** Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số kỳ 2 tháng 5/2022