Điểm mới về cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập

Ngày 14/5/2015, Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2015/NĐ-CP quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập. Sau hơn 6 năm thực hiện Nghị định số 16/2015/NĐ-CP, đến nay, Bộ Tài chính đã chủ trì nghiên cứu xây dựng và trình Chính phủ ban hành Nghị định số 60/2021/NĐ-CP ngày 21/6/2021 về cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập. Theo đó, Nghị định số 60/2021/NĐ-CP có những điểm mới khắc phục được tình trạng chờ đợi ban hành văn bản hướng dẫn về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập theo từng lĩnh vực. Nghị định được kỳ vọng sẽ mang lại hiệu ứng tích cực trong đổi mới cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập trong thời gian tới.

Thực trạng tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập

Đổi mới lĩnh vực sự nghiệp công luôn được Đảng, Nhà nước rất quan tâm và được thể hiện trong các nghị quyết của Đảng, Quốc hội và Chính phủ.

Cụ thể, Nghị quyết số 24/2016/QH14 ngày 08/11/2016 của Quốc hội về kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016-2020, đã đề ra các giải pháp:

Tổ chức sắp xếp, tổ chức lại hoặc giải thể đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) hoạt động kém hiệu quả, tính đúng, tính đủ chi phí hợp lý vào giá các dịch vụ công thiết yếu; Chuyển từ cơ chế cấp phát sang đặt hàng, từ giao kinh phí theo đầu vào sang theo số lượng và chất lượng đầu ra, từ hỗ trợ cho các đơn vị cung cấp sang hỗ trợ trực tiếp cho các đối tượng thụ hưởng...

Ngày 25/10/2017, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 19/NQ-TW về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của ĐVSNCL.

Nghị quyết đã đề ra mục tiêu tổng quát: Đổi mới căn bản, toàn diện và đồng bộ hệ thống các ĐVSNCL, nâng cao hiệu quả chi ngân sách nhà nước (NSNN) cho ĐVSNCL để cơ cấu lại NSNN, cải cách tiền lương và nâng cao thu nhập cho cán bộ, viên chức trong ĐVSNCL...

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đã thông qua Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2021-2030, trong đó khẳng định chủ trương: Hoàn thiện hệ thống các ĐVSNCL theo hướng tinh gọn, có cơ cấu hợp lý, có năng lực tự chủ, quản trị tiên tiến, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; Cung ứng dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu có chất lượng ngày càng cao; Đẩy mạnh việc chuyển giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với các ĐVSNCL.

Thực hiện các nghị quyết của Đảng, Quốc hội, Chính phủ, thời gian qua, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo Bộ Tài chính, các bộ, ngành từng bước hoàn thiện cơ chế, chính sách tài chính nhằm tăng cường tự chủ tài chính đối với các ĐVSNCL; đẩy mạnh xã hội hóa các dịch vụ sự nghiệp công. Nhờ đó, đến nay, hoạt động tự chủ tài chính của ĐVSNCL đã đạt được những kết quả bước đầu.

Hệ thống các ĐVSNCL thuộc bộ, ngành, địa phương đã từng bước được sắp xếp, đổi mới và triển khai cơ chế tự chủ trên các lĩnh vực thuộc dịch vụ sự nghiệp công. Thủ tướng Chính phủ, UBND các tỉnh, thành phố đã phê duyệt quy hoạch mạng lưới ĐVSNCL thuộc một số ngành, lĩnh vực hoặc thuộc phạm vi quản lý của địa phương.

Trên cơ sở đó, các bộ, ngành địa phương tiến hành rà soát, xây dựng Đề án thành lập, tổ chức lại và giải thể các ĐVSNCL; nâng cao hiệu quả hoạt động, nhờ đó số lượng ĐVSNCL có xu hướng giảm trong thời gian qua.

Theo báo cáo của Bộ Nội vụ, số lượng ĐVSNCL đến tháng 3/2020 thuộc các bộ, ngành là 1.045 đơn vị, giảm 44 đơn vị so với năm 2017 và giảm 53 đơn vị so với năm 2015. Số lượng ĐVSNCL thuộc các địa phương là 49.445 đơn vị, giảm 4.670 đơn vị so với năm 2017 và giảm 6.189 đơn vị so với năm 2015.

Có 3,54% số ĐVSNCL tự bảo đảm chi thường xuyên, chi đầu tư và tự bảo đảm chi thường xuyên (trên 2.000 đơn vị); 22,36% số đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên (gần 13.000 đơn vị).

Thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương khóa XII về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL, đến năm 2021, biên chế sự nghiệp là 1.783.174 người (bộ, ngành Trung ương là 116.698 người; địa phương là 1.666.476 người), giảm 242.703 biên chế so với năm 2015 (tương ứng giảm 11,98% ), vượt mục tiêu giảm tối thiểu 10% theo Nghị quyết số 39/NQ-TW ngày 17/4/2015 về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức và Nghị quyết số 19-NQ/ TW.

Các ĐVSNCL được khuyến khích nâng cao quyền tự chủ tài chính, khai thác các nguồn thu hợp pháp để từng bước đảm bảo chi hoạt động thường xuyên và dành một phần cho chi đầu tư, tăng cường chất lượng hiệu quả hoạt động, nâng cao đời sống người lao động.

Nhìn chung, các ĐVSNCL được giao quyền tự chủ tài chính đã chủ động sử dụng nguồn kinh phí NSNN giao để thực hiện nhiệm vụ có hiệu quả. Việc thực hiện các cơ chế khuyến khích xã hội hóa về đất đai, thuế, tín dụng đã thúc đẩy hoạt động liên doanh, liên kết, phát triển các hoạt động dịch vụ và đạt được kết quả bước đầu, nhất là trong lĩnh vực y tế.

Theo số liệu của Bộ Y tế, đến hết năm 2018, cả nước có 2.021 đơn vị được giao tự chủ tài chính, trong đó có 240 đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên (chiếm tỷ lệ 12%); 1.250 đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên (chiếm 62%) và 531 đơn vị do NSNN bảo đảm chi thường xuyên (chiếm 26%). Mức độ tự chủ của các đơn vị về chi thường xuyên và số giảm chi NSNN cho các đơn vị ngày càng tăng cùng lộ trình điều chỉnh giá dịch vụ khám, chữa bệnh theo hướng tính đúng, tính đủ chi phí.

Việc thực hiện cơ chế tự chủ đã khuyến khích các đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực y tế chủ động, phát huy sáng tạo trong việc thu hút các nguồn vốn đầu tư của xã hội thông qua hoạt động huy động vốn, liên doanh, liên kết; triển khai các dự án vay vốn để đầu tư cơ sở hạ tầng, trang thiết bị. Qua đó, giúp các bệnh viện mở rộng đầu tư thêm trang thiết bị cơ sở vật chất, có thêm trang thiết bị phục vụ cho hoạt động chuyên môn trong điều kiện nguồn vốn đầu tư của bệnh viện còn khó khăn.

Bên cạnh kết quả đạt được, việc đổi mới cơ chế tài chính của các ĐVSNCL vẫn còn nhiều khó khăn, bất cập sau:

Một là, việc thực hiện tự chủ tài chính còn chậm, mức độ tự chủ chưa cao, đặc biệt ở các địa phương; nguồn thu sự nghiệp còn thấp, chủ yếu vẫn là NSNN cấp phát; chưa có bước chuyển biến mang tính đột phá; chưa thực sự đồng bộ về tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế với tự chủ về tài chính.

Hai là, hầu hết các lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công chưa tính đủ chi phí vào giá, dẫn đến khó khăn cho các ĐVSNCL khi thực hiện cơ chế tự chủ tài chính. Các định mức kinh tế kỹ thuật còn thiếu, khó khăn trong việc xác định đơn giá đặt hàng, đấu thầu, cũng như triển khai trong quản lý. Phương thức đấu thầu còn ít được áp dụng và chưa thực sự phát huy hiệu quả; việc giao nhiệm vụ, đặt hàng được thực hiện theo đơn giá dự toán, có trường hợp chưa sát thực tế.

Ba là, cơ chế, chính sách thúc đẩy xã hội hóa chưa đủ mạnh; việc đảm bảo đất đai, giải phóng mặt bằng dành cho các cơ sở ngoài công lập còn ít được quan tâm... Việc chuyển đổi ĐVSNCL thành công ty cổ phần còn nhiều bất cập, lúng túng. Cơ chế quản lý, sử dụng tài sản công còn những vướng mắc khi áp dụng các quy định tại Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn liên quan.

Những bất cập, hạn chế trên xuất phát từ cả nguyên nhân chủ quan và khách quan, nhưng nguyên nhân chủ quan vẫn là chủ yếu. Nhiều bộ, ngành, địa phương, cơ quan quản lý còn chưa thực sự chủ động và quyết liệt trong việc xây dựng, ban hành và triển khai các cơ chế, chính sách thuộc phạm vi quản lý về đổi mới cơ chế hoạt động của ĐVSNCL.

Tâm lý bao cấp, ỷ lại vào Nhà nước còn nặng nề, chưa thực sự quyết liệt trong thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong hoạt động và tài chính. Công tác thông tin, báo cáo chưa đạt yêu cầu dẫn đến việc tổng kết, đánh giá thực hiện chưa kịp thời, đầy đủ và toàn diện.

Ngoài ra, còn có những nguyên nhân khách quan, trong đó số lượng ĐVSNCL hiện nay là quá lớn (gần 58.000 đơn vị); danh mục dịch vụ sự nghiệp công rất rộng (mới chỉ 8 bộ, ngành đã có 178 loại dịch vụ); thu nhập của phần lớn người dân còn thấp, ảnh hưởng đến khả năng chi trả cho dịch vụ công... Đây là những mặt tồn tại, hạn chế cần xem xét, phân tích kỹ lưỡng trong việc hoạch định cơ chế, chính sách đổi mới ĐVSNCL trong thời gian tới.

Điểm mới về cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập theo Nghị định số 60/2021/NĐ-CP

Ngày 21/6/2021, Chính phủ ban hành Nghị định số 60/2021/NĐ-CP về cơ chế tự chủ tài chính của ĐVSNCL. Những điểm mới của Nghị định gồm:

Thứ nhất, cụ thể hóa chủ trương, định hướng về cải cách tiền lương theo Nghị quyết số 19-NQ/TW và Nghị quyết số 27-NQ/TW về cải cách chính sách tiền lương đối với cán bộ, công chức, viên chức, lực lượng vũ trang và người lao động trong doanh nghiệp; theo đó, sửa đổi về cơ chế tính toán, chi trả tiền lương; tạo động lực khuyến khích ĐVSNCL khai thác nguồn thu, nâng cao mức độ tự chủ tài chính.

Trước đây, Nghị định số 16/2015/NĐ-CP quy định ĐVSNCL chi trả tiền lương theo ngạch, bậc, chức vụ và các khoản phụ cấp do Nhà nước quy định đối với đơn vị sự nghiệp công (không phân biệt đơn vị tự bảo đảm kinh phí hoạt động và đơn vị do NSNN hỗ trợ một phần hay hỗ trợ toàn bộ chi phí hoạt động).

Việc chi trả thu nhập tăng thêm của người lao động sẽ căn cứ vào kết quả hoạt động tài chính trong năm (sau khi tính toán cân đối chênh lệch thu, chi, nộp các khoản thuế cho Nhà nước theo quy định, mới được sử dụng từ quỹ bổ sung thu nhập tăng thêm cho người lao động). Điều này chưa khuyến khích ĐVSNCL và người lao động tăng cường khai thác nguồn thu ngoài NSNN.

Thực hiện định hướng đổi mới theo Nghị quyết số 19-NQ/TW (Đối với đơn vị đã tự chủ về tài chính, được trả lương theo kết quả hoạt động. Đối với đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên, thực hiện trả lương ngạch, bậc, chức vụ và các khoản phụ cấp theo quy định hiện hành; đối với phần tăng thu, tiết kiệm chi, được trích lập các quỹ bổ sung thu nhập và phát triển hoạt động sự nghiệp...), Nghị định số 60/2021/ NĐ-CP đã quy định, từ thời điểm thực hiện chế độ tiền lương mới theo Nghị quyết số 27-NQ/TW, ĐVSNCL tự chủ ở mức cao (đơn vị tự bảo đảm chi đầu tư và chi thường xuyên, đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên) được trả lương theo kết quả hoạt động như doanh nghiệp; đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên hoặc đơn vị do NSNN bảo đảm chi thường xuyên chi trả tiền lương theo ngạch, bậc, chức vụ và các khoản phụ cấp theo quy định hiện hành.

Thứ hai, sửa đổi, bổ sung quy định về xác định mức độ tự chủ tài chính của ĐVSNCL và nguyên tắc NSNN hỗ trợ ĐVSNCL.

Trước đây, việc xác định mức độ tự chủ tài chính của đơn vị chưa phân biệt theo mức độ tự chủ về nguồn thu và nhiệm vụ chi các hoạt động dịch vụ. Nghị định số 60/2021/NĐ-CP quy định, việc phân loại mức độ tự chủ tài chính của ĐVSNCL trên cơ sở tách bạch rõ hoạt động thực hiện nhiệm vụ chính trị do Nhà nước giao và hoạt động kinh doanh dịch vụ của ĐVSNCL.

NSNN hỗ trợ ĐVSNCL theo nguyên tắc: (i) Đối với ĐVSNCL tự bảo đảm một phần chi thường xuyên, NSNN hỗ trợ chi thường xuyên sau khi đơn vị đã sử dụng nguồn thu sự nghiệp để thực hiện nhiệm vụ, cung ứng dịch vụ sự nghiệp công thuộc danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN;

(ii) Đối với ĐVSNCL do NSNN bảo đảm chi thường xuyên, việc giao dự toán chi NSNN trên cơ sở nhiệm vụ được Nhà nước giao và thực hiện theo mục tiêu đề ra tại Nghị quyết số 19-NQ/TW: Đến năm 2025, giảm bình quân 10% chi trực tiếp từ NSNN cho ĐVSNCL so với giai đoạn 2016-2020.

Thứ ba, bổ sung quy định cụ thể về tự chủ trong hoạt động liên doanh, liên kết.

Nghị định số 16/2015/NĐ-CP chưa quy định cụ thể các hình thức liên doanh liên kết và việc phân phối kết quả chênh lệch thu-chi từ hoạt động liên doanh, liên kết của ĐVSNCL.

Theo Nghị quyết số 19-NQ/TW, có cơ chế tài chính phù hợp để huy động mọi nguồn lực xã hội đầu tư cho lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công, nhất là cho y tế và giáo dục, kể cả hình thức hợp tác công - tư, liên doanh, liên kết; để đảm bảo tính đồng bộ và thống nhất chung về việc phân phối kết quả từ hoạt động liên doanh liên kết của ĐVSNCL theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công và Nghị định số 151/2017/NĐ-CP ngày 26/12/2017 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công.

Thứ tư, bổ sung quy định về tự chủ về tài chính của ĐVSNCL trong lĩnh vực y tế - dân số; giáo dục và đào tạo; giáo dục nghề nghiệp.

Lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công rất phức tạp và đa dạng, mỗi ngành, lĩnh vực đều có những đặc thù riêng. Vì vậy, trước đây, Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2015/NĐ-CP làm Nghị định khung và yêu cầu các bộ quản lý ngành, lĩnh vực chủ trì, xây dựng cơ chế tự chủ riêng phù hợp với đặc điểm của từng, ngành lĩnh vực.

Tuy nhiên, kể từ khi Nghị định số 16/2015/NĐ-CP được ban hành đến nay, các bộ quản lý ngành, lĩnh vực đều chưa hoàn thành nhiệm vụ này (trừ lĩnh vực khoa học và công nghệ do Bộ Khoa học và Công nghệ chủ trì và lĩnh vực sự nghiệp kinh tế do Bộ Tài chính chủ trì), nhất là đối với 2 ngành, lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số các dịch vụ sự nghiệp công là giáo dục đào tạo và y tế.

Để sớm đưa Nghị định số 60/2021/NĐ-CP vào cuộc sống, Chính phủ đã bổ sung quy định cụ thể về tự chủ về tài chính của ĐVSNCL trong lĩnh vực y tế - dân số; giáo dục và đào tạo; giáo dục nghề nghiệp, trong đó quy định một số nội dung đặc thù trong sử dụng nguồn tài chính và phân bổ, giao dự toán của ĐVSNCL trong lĩnh vực y tế - dân số và lĩnh vực giáo dục đào tạo và giáo dục nghề nghiệp.

Giải pháp khuyến khích các đơn vị sự nghiệp công lập đẩy mạnh tự chủ tài chính

Để khắc phục những tồn tại, hạn chế và khuyến khích các ĐVSNCL đẩy mạnh tự chủ tài chính, thời gian tới, cần tập trung triển khai các giải pháp sau:

Một là, tiếp tục đẩy mạnh đổi mới cơ chế tự chủ tài chính, giao tự chủ tài chính cho ĐVSNCL; tăng số lượng đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên, chi đầu tư và tự bảo đảm chi thường xuyên; quy định rõ về nguồn thu, nhiệm vụ chi, phân phối thu nhập bổ sung, thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu đơn vị.

Hai là, chuyển mạnh cơ chế cấp phát theo dự toán sang cơ chế thanh toán theo đặt hàng, giao nhiệm vụ gắn với số lượng, chất lượng sản phẩm dịch vụ, giá cung cấp dịch vụ và nhu cầu sử dụng; có lộ trình cụ thể thực hiện cơ chế đấu thầu cung cấp dịch vụ; giảm dần số lượng sản phẩm, dịch vụ thực hiện theo phương thức giao nhiệm vụ.

Ba là, các bộ, ngành, địa phương rà soát, sớm hoàn thành việc ban hành, trình cấp có thẩm quyền ban hành quy hoạch mạng lưới các ĐVSNCL để thực hiện quyết liệt sắp xếp, giải thể, sáp nhập, tinh giảm đầu mối, biên chế; đồng thời, khẩn trương ban hành danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN, ban hành các định mức kinh tế kỹ thuật để làm cơ sở cho việc xác định giá dịch vụ sự nghiệp công.

Bốn là, đẩy mạnh việc thực hiện lộ trình giá dịch vụ sự nghiệp công theo Nghị định số 60/2021/NĐ-CP, theo đó ĐVSNCL có khả năng tính chi phí khấu hao có thể phân loại ở mức độ tự chủ tài chính cao hơn.

Năm là, rà soát, sửa đổi, bổ sung các cơ chế, chính sách tạo điều kiện thúc đẩy xã hội hóa trong việc cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công, đảm bảo bình đẳng giữa ĐVSNCL và ngoài công lập; trong đó, có chính sách khuyến khích ưu đãi hơn nữa về đất đai, giải phóng mặt bằng, thuế, phí, tín dụng… để tạo điều kiện hỗ trợ các đơn vị ngoài công lập, nhà đầu tư trong việc đầu tư, nâng cao chất lượng dịch vụ.

Triển khai Nghị định số 150/2020/NĐ-CP ngày 25/12/2020 về chuyển ĐVSNCL thành công ty cổ phần và Quyết định số 26/2021/QĐ-TTg ngày 12/8/2021 của Thủ tướng Chính phủ về danh mục ngành, lĩnh vực thực hiện chuyển ĐVSNCL thành công ty cổ phần, theo đó cho phép cổ phần hóa đối với ĐVSNCL có đủ điều kiện, gắn với giải quyết tốt các vấn đề xã hội.

Sáu là, tăng cường công khai minh bạch; thực hiện nghiêm các quy định về giám sát, thanh tra, kiểm tra các hoạt động của các ĐVSNCL và ngoài công lập, đặc biệt là về thực hiện chính sách chế độ tài chính; kịp thời giải quyết các vướng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện, xử lý nghiêm vi phạm.

Tóm lại, quá trình đổi mới cơ chế tự chủ của ĐVSNCL mà trọng tâm là đổi mới cơ chế tự chủ tài chính của ĐVSNCL đòi hỏi sự nỗ lực, quyết tâm không chỉ từ phía các cơ quan quản lý (bộ, ngành, địa phương) mà đòi hỏi sự đồng lòng, dám nghĩ, dám làm, sự sáng tạo của các ĐVSNCL, đặc biệt là người đứng đầu, khắc phục tâm lý ỷ lại, trông chờ vào sự hỗ trợ của Nhà nước.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Chính trị (2017), Nghị quyết số 19/NQ-TW ngày 25/10/2017 về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập;

2. Ban Chấp hành Trung ương (2018), Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 21/5/2018 về cải cách chính sách tiền lương đối với cán bộ, công chức, viên chức, lực lượng vũ trang và người lao động trong doanh nghiệp;

3. Chính phủ (2021), Nghị định số 60/2021/NĐ-CP ngày 21/6/2021 quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập;

4. Các báo cáo tổng hợp năm 2019, năm 2020 của Vụ Tài chính hành chính sự nghiệp - Bộ Tài chính.

(*) Nguyễn Lê Phương Anh, Nguyễn Thùy Linh - Bộ Tài chính.

(**) Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ 2 tháng 9/2021.